El Estatuto del Funcionario Público, en su art. 3.III establece que, las carreras administrativas en los Gobiernos Municipales, Universidades Públicas, Escalafón Judicial del “Poder” Judicial, carrera fiscal del Ministerio Público, Servicio Exterior y Escalafón Diplomático así como el Magisterio Público, debían regularse por su legislación especial aplicable en el marco establecido en la indicada norma, aunque no existe constancia que se hubiera emitido tal legislación.
En el caso de los gobiernos municipales, la Ley 2028 de 28 de octubre de 1999 (actualmente abrogada por la Ley 482 de 9 de enero de 2014, denominada Ley de Gobiernos Autónomos Municipales), reguló la carrera municipal señalando que debía articularse a través de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal; y, además previó que las personas contratadas en las empresas municipales públicas o mixtas, establecidas para la prestación directa de servicios públicos, estaban sujetas a la Ley General del Trabajo.
Posteriormente, mediante Ley 321, se regularon las siguientes disposiciones respecto al personal municipal:
- Incorporó al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo, a las trabajadoras y los trabajadores asalariados permanentes que desempeñen funciones en servicios manuales y técnico operativo administrativas de los gobiernos autónomos municipales de capitales de departamento y de El Alto de La Paz;
- Exceptuó expresamente, a las y los servidores públicos electos y de libre nombramiento, así como a quienes ocupen cargos de:
- Dirección,
- Secretarías Generales y Ejecutivas,
- Jefatura,
- Asesor, y
- Profesional; y,
- Mantuvo la aplicación del régimen laboral de las empresas municipales públicas o mixtas, dispuesto en el Numeral 3 del Artículo 59 de la Ley 2028 de Municipalidades; es decir, bajo el amparo de la Ley General del Trabajo.
Sin embargo, el art. 4 de la referida norma legal, establece expresamente que los gobiernos autónomos municipales que no se encuentren contemplados en la presente Ley, serán incorporados de manera paulatina al ámbito de la Ley General de Trabajo, en los parámetros señalados en el art. 1, cuando su población alcance un total de 250.000 habitantes, de acuerdo al resultado oficial del último censo.
En todos los casos, en atención a que los Gobiernos Autónomos Municipales son entidades de derecho público, previó que las trabajadoras y los trabajadores asalariados que prestan servicios en ellos, se encuentran sujetos a las responsabilidades funcionarias establecidas por la Ley de Administración y Control Gubernamental –Ley 1178 de 20 de julio de 1990–y sus disposiciones complementarias.
Resumiendo, en el caso del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Serrano, su personal no fue incorporado a la Ley General del Trabajo por no haber alcanzado las condiciones de población señaladas por el citado art. 4 de la Ley 321.
Continuando con el análisis, y, siendo que, todos los funcionarios municipales se encuentran sometidos a las normas de la Ley 1178, de Administración y Control Gubernamentales y a sus disposiciones complementarias, se tiene que, el art. 13 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NBSAP), aprobadas por DS 23215 de 21 de marzo de 2011, al efectuar la clasificación de puestos, sobre la base de su jerarquía dentro de la estructura organizacional de la entidad, establece las siguientes categorías:
- Superior, integrada por el primer y segundo nivel de puestos de la entidad; es decir, funcionarios electos y designados;
- Ejecutivo, comprende a los puestos cabeza de áreas y unidades organizacionales dependientes de puestos superiores; es decir, el tercer y cuarto nivel de puestos de la entidad. La referida norma aclara que, en el tercer nivel se encuentran los funcionarios de libre nombramiento, mientras que el cuarto, corresponde al máximo nivel de la carrera administrativa; y,
- Operativo, que comprende puestos que desarrollan funciones especializadas, dependiendo de puestos superiores o ejecutivos; está conformado desde el quinto al octavo nivel de puestos de la entidad en los que se encuentran los funcionarios de carrera administrativa y comprende los niveles de profesional, técnicoadministrativo, auxiliar y de servicios, en forma descendente.
Para mejor comprensión de lo expuesto, específicamente del cuarto nivel que corresponde al máximo nivel de la carrera administrativa, resulta necesario remitirse al art. 19 de las NB-SAP, que al regular el periodo de inducción, expresa que el cuarto nivel, corresponde al puesto de jefe; y, que conforme a lo dicho, sería también, el máximo nivel de la carrera administrativa.
Continuando con el análisis, el art. 48 de las NBSAP, aprobadas por DS 23215 de 21 de marzo de 2011, prevé que la carrera administrativa se articula mediante el Sistema de Administración de Personal y de acuerdo con el precepto legal incluido en su art. 50, y se alcanza una vez obtenido el número de registro otorgado por la Superintendencia de Servicio Civil (actualmente el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social), previa certificación del Servicio Nacional de Administración de Personal sobre el cumplimiento de los requisitos formales de incorporación; concluyéndose que, para la implementación de la carrera administrativa municipal que es principio constitucional, se requiere la decisión institucional que debe ser plasmada en la normativa especial correspondiente en el marco del Estatuto del Funcionario Público; y, así mismo, el cumplimiento de los requisitos señalados en las citadas NPSAP, mientras tanto, los servidores públicos que desempeñan funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa son considerados provisorios; es decir, provisionales y por ello, no gozan de los derechos señalados por el 7.II del mencionado Estatuto y así fue reconocido en la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional Plurinacional, por ejemplo, en la SC 0474/2011-R de 18 de abril, que señala: “… la diferencia entre servidores públicos de carrera y provisorios, radica en que los primeros además de los derechos establecidos en el art. 70 I. del referido estatuto, tienen derecho a la carrera administrativa y estabilidad laboral, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad, entre otras; además a impugnar, en la forma prevista en el Estatuto del Funcionario Público y sus reglamentos, las decisiones administrativas que afecten situaciones relativas a su ingreso, promoción o retiro, o aquellas que deriven de procesos disciplinarios…”.
A ello, se añade que el art. 60 de las NBSAP, determina que, no están sometidos a la Ley del Estatuto del Funcionario Público ni a dichas normas básicas, aquellas personas que con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyo procedimiento, requisitos, condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios.
En el marco precedente, en el caso del Gobierno Autónomo Municipal de Villa Serrano, se concluye que, en el nivel ejecutivo –segundo nivel– se encontrarían los Secretarios Municipales; en el tercer nivel, los Directores de Áreas que por ser de libre nombramiento, se encuentran fuera de la carrera administrativa; resultando también que, el cuarto nivel, está integrado por jefes, que ya se encontrarían incluidos en la carrera administrativa e ingresan igualmente, en la categoría de provisorios en tanto su incorporación no cumpla con los presupuestos normativos precedentemente analizados; por ende, no gozan de estabilidad laboral.
