El Tribunal Constitucional Plurinacional, al analizar un caso similar relativo a la misma entidad demandada, estableció un precedente constitucional relativo a funcionarios de carrera administrativa; así, la SCP 0819/2021-S4 de 12 de noviembre, señaló que: “El art. 233 de la Constitución Política del Estado prevé que son servidoras y servidores públicos, las personas que desempeñan funciones públicas y que: ‘…las servidoras y servidores públicos forman parte de la carrera administrativa…’, excepto aquellas personas que desempeñen cargos electivos, las designadas y los designados y quienes ejerzan funciones de libre nombramiento; con lo cual, podemos afirmar que la carrera administrativa tiene hoy un carácter constitucional, lo que no acontecía anteriormente, pues si bien la Norma Suprema de 1995 contemplaba la carrera administrativa en el art. 44, al igual que su similar (art. 44) de la Ley Fundamental del 2004, empero, delegaba al legislador ordinario su regulación para establecer las condiciones que garantizarían tal derecho, lo que no ocurre en la Constitución vigente, que declara desde ya, que las servidoras y servidores públicos forman parte de la carrera administrativa, con las excepciones anotadas.
Ahora bien, por disposición de lo previsto por el art. 5 inc. d) del EFP, se define a los funcionarios de carrera, como: ‘…aquellos que forman parte de la administración pública cuya incorporación y permanencia se ajusta a las disposiciones de la Carrera Administrativa’; esto incluyendo lo previsto en el art. 70 del EFP, que establece supuestos concretos de incorporación a la carrera administrativa a la fecha de vigencia del Estatuto del Funcionario Público; en tanto que, son funcionarios provisorios ‘aquellos que desempeñan funciones en cargos correspondientes a la carrera administrativa pero que no ingresaron a la administración pública a través de procesos de reclutamiento y selección realizados conforme al Estatuto del Funcionario Público y las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal’ (art. 71 del EFP); a su vez, por disposición del art. 5.I del Reglamento del Procedimiento de Incorporación a la Carrera Administrativa, aprobado por Resolución Ministerial 699/2014 de 21 de octubre, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, se clasifican como servidores públicos aspirantes a la carrera administrativa bajo la modalidad de incorporación continua a: ‘…las servidoras y servidores públicos que hayan ingresado a una entidad pública a partir del 19 de junio de 2001, mediante convocatoria pública externa y concurso de méritos, y que sean ratificados en sus puestos luego de su evaluación de confirmación’ (sic).
Es evidente que la regla para lograr el acceso al servicio público en los puestos de carrera, establece que debe ser mediante un proceso de convocatoria pública que permita la mayor participación de personas posibles que cumplan con los requisitos y el perfil para el puesto requerido. En ese orden normativo, el Título III del Estatuto del Funcionario Público regula la carrera administrativa, normando al respecto el art. 18, lo siguiente: ‘Se establece la carrera administrativa con el objetivo de promover la eficiencia de la actividad administrativa pública en servicio de la colectividad, el desarrollo laboral de sus funcionarios de carrera y la permanencia de éstos condicionada a su desempeño. La carrera administrativa se articula mediante el Sistema de Administración de Personal’.
Por su parte, el art. 19 del EFP, establece lo siguiente: ‘La dotación de personal para el ejercicio de la función pública en los puestos determinados para los funcionarios de carrera, comprenderá las funciones de cuantificación de la demanda de personal, programación operativa anual individual, valoración de puesto y remuneración, reclutamiento, selección, inducción o integración. Sus modalidades, condiciones y procedimientos se sujetarán a lo previsto en el presente Estatuto, las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal y disposiciones reglamentarias específicas’. Dicha norma guarda relación con lo dispuesto en el Título II, Capítulo II de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal (NB-SAP), cuyo art. 8 establece los subsistemas de administración de personal, entre ellos, el subsistema de ‘dotación de personal’, regulando una serie de procesos, como: La clasificación, valoración y remuneración de puestos; la cuantificación de la demanda de personal; el análisis de la oferta interna de personal; la formulación del plan de personal; la programación operativa anual individual; el reclutamiento y selección de personal; y, la inducción o integración y evaluación de confirmación; pero también, el subsistema de ‘movilidad de personal´, que entre otros componentes incluye el ‘retiro del servidor público’, que no es sino la terminación del vínculo laboral que une a la entidad con el servidor público, el mismo que contiene causales concretas que se encuentran reguladas en el art. 32 de las NB-SAP, que en coherencia con la previsión del art. 5.I del EFP, refuerzan la prohibición de retiro discrecional de funcionarios de carrera.
Sin embargo de lo anotado, es evidente que la regla sobre la incorporación a la carrera administrativa no se cumple en una gran parte de la administración pública, siendo una constante que tales puestos sean ocupados por personas que no accedieron al mismo a través de procesos de reclutamiento y selección realizados conforme a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, sino mediante designaciones o nombramientos directos, constituyéndose los mismos en servidores públicos provisorios o con situación irregular, a los cuales no alcanza el derecho a la estabilidad laboral, conforme a lo dispuesto en el art. 71 del EFP, razonamiento plasmado en la SCP 0583/2016-S2 de 30 de mayo, en la que se precisó que la cesación del cargo de los funcionarios provisorios no está sujeta a un proceso previo, por no ser un funcionario de carrera, por lo que, es viable comunicar su cesación sin invocar la comisión de falta alguna, ni iniciarle proceso administrativo interno, cuando no se alegue causal alguna a la desvinculación; en similar razonamiento al asumido en las SSCCPP 0285/2021-S4 de 22 de junio y 0174/2021-S4 de 26 de mayo, entre muchas otras.
En cambio, es distinta la situación de los funcionarios que ingresaron a una entidad pública a través de procesos de reclutamiento y selección llevados adelante conforme a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal y el Estatuto del Funcionario Público, quienes si bien no son aun funcionarios de carrera, porque la entidad pública correspondiente no solicitó la incorporación a la carrera administrativa y el servidor público incorporado no tiene asignado el número correspondiente en tal condición, dicha situación no puede ser interpretada en su perjuicio asimilando su condición a la de los funcionarios provisorios, tomando en cuenta que el ingreso a un cargo de carrera de estos últimos no fue mediante convocatoria pública mediante los procedimientos previstos en las NB-SAP, sino de manera directa.
Bajo este contexto, la falta de tramitación por parte de la entidad pública, de la incorporación del servidor público a la carrera administrativa, como corresponde, resulta ser un acto de omisión reñido con el orden constitucional, que de ningún modo puede ser interpretado en detrimento del trabajador, al contrario, en aplicación de los principios constitucionales, pro homine o pro persona y pro actione o de favorabilidad, se debe optar siempre por aquel entendimiento interpretativo que desarrolle de mejor forma y con la mayor efectividad, los derechos, principios y valores que consagra el orden constitucional, concordante con los principios consagrados por el Estatuto del Funcionario Público consagrados en su art. 1, entre ellos, el de sometimiento a la Constitución Política del Estado, la Ley y al ordenamiento jurídico.
Entonces, bajo una interpretación desde y conforme a la Constitución Política del Estado se concluye que las personas que ingresaron a prestar sus servicios en la administración pública mediante procesos de reclutamiento y selección a cargos de carrera administrativa, conforme a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal y el Estatuto del Funcionario Público, y aun cuando la entidad pública correspondiente no hubiera solicitado la incorporación a la carrera administrativa y se encuentre pendiente la asignación del código respectivo como servidor público de carrera, estas gozan del derecho a la estabilidad laboral, en similar condición que un funcionario de carrera; tomando en cuenta que, en el marco del principio de continuidad y estabilidad laboral, previsto en el art. 48.II de la CPE, debe atribuirse a la relación de trabajo la duración más larga posible, salvo que concurran causas legales que justifiquen el despido, previo un debido proceso en el que se respeten sus derechos fundamentales y garantías constitucionales mínimas, siendo ésta una obligación del Estado”.
En ese sentido, realizando un análisis del marco normativo relativo a los servidores públicos de carrera y provisorios, estableció como precedente constitucional, que todas aquellas personas que ingresaron a prestar sus servicios en la administración pública, mediante procesos de reclutamiento y selección a cargos de carrera administrativa, conforme a las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal y el Estatuto del Funcionario Público, gozan del derecho a la estabilidad laboral, en similar condición que un funcionario de carrera, aun cuando la entidad pública correspondiente no hubiera solicitado la incorporación a la carrera administrativa y se encuentre pendiente la asignación del código respectivo como servidor público de carrera.
