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Sobre la duración de la detención preventiva con base en los lineamientos establecidos en la Ley 1173 modificatoria del CPP

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL Nro. 411/2022-S4 | Sucre, 31 de mayo de 2022

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En relación con la referida temática, es necesario tener presente que la Ley 1173, tiene por objeto procurar la pronta y oportuna resolución de los conflictos penales, adoptando al efecto, medidas indispensables para profundizar la oralidad, fortalecer la lucha contra la violencia a niñas, niños, adolescentes y mujeres, evitar el retardo procesal y el abuso de la detención preventiva y posibilitar la efectiva tutela judicial de las víctimas, mediante la modificación del Código de Procedimiento Penal y disposiciones conexas (art. 1 [el subrayado es nuestro]).

Entre las innovaciones que introdujo dicha norma en el Código adjetivo penal, se encuentran las modificaciones al régimen de medidas cautelares, estableciéndose en cuanto a la detención preventiva como medida cautelar personal extrema, un término de su duración a determinarse en la audiencia de consideración de aplicación de dicha medida.

En ese contexto, el art. 231 bis del CPP −modificado por la Ley 1173− efectúa la descripción de las medidas cautelares personales que pueden ser solicitadas por el Ministerio Público o la parte querellante, estableciendo en el numeral 10 lo siguiente: “Detención preventiva únicamente en los casos permitidos por este Código”. Por su parte, el art. 232 del Código citado, determina los presupuestos en los que la referida medida extrema, resulta improcedente; así como, las excepciones a dichas reglas.

En el art. 233 de la norma procesal penal, modificada por la Ley 1173 y a su vez modificada por la Ley 1226 de 18 de septiembre de 2019 −Ley de Modificación a la Ley 1173, de Abreviación Procesal Penal y de Fortalecimiento de la Lucha Integral Contra la Violencia a Niñas, Niños, Adolescentes y Mujeres−, respecto a los requisitos para su procedencia, se dispuso lo siguiente: “La detención preventiva únicamente será impuesta cuando las demás medidas cautelares personales sean insuficientes para asegurar la presencia del imputado y el no entorpecimiento de la averiguación del hecho. Será aplicable siempre previa imputación formal y a pedido del fiscal o víctima, aunque no se hubiera constituido en querellante, quienes deberán fundamentar y acreditar en audiencia pública los siguientes extremos:

  1. La existencia de elementos de convicción suficientes para sostener que el imputado es, con probabilidad, autor o partícipe de un hecho punible;
  2. La existencia de elementos de convicción suficientes de que el imputado no se someterá al proceso u obstaculizará la averiguación de la verdad;
  3. El plazo de duración de la detención preventiva solicitada y los actos investigativos que realizará en dicho término, para asegurar la averiguación de la verdad, el desarrollo del proceso y la aplicación de la Ley. En caso que la medida sea solicitada por la víctima o el querellante, únicamente deberá especificar de manera fundamentada el plazo de duración de la medida.

En etapa de juicio y recursos, para que proceda la detención preventiva se deberá acreditar los riesgos procesales previstos en el numeral 2 del presente Artículo.

El plazo de duración de la detención preventiva podrá ser ampliado a petición fundada del fiscal y únicamente cuando responda a la complejidad del caso. La ampliación también podrá ser solicitada por el querellante cuando existan actos pendientes de investigación solicitados oportunamente al fiscal y no respondidos por éste” (las negrillas y el subrayado son nuestros).

En concordancia con lo expuesto precedentemente, el art. 302 del CPP, en cuanto al contenido de la imputación formal como prerrogativa especial y exclusiva del Ministerio Público, establece: “Cuando el fiscal objetivamente identifique la existencia del hecho y la participación del imputado, formalizará la imputación mediante resolución fundamentada, que deberá contener:
(…)

5. La solicitud de medidas cautelares, si procede; tratándose de detención preventiva, además la indicación del plazo de su duración 

En caso de multiplicidad de imputados, la imputación formal deberá establecer de manera individual y objetiva, con la mayor claridad posible, el o los hechos atribuibles a cada uno de ellos, su grado de participación y los elementos de prueba que sustentan la atribución de cada uno de los hechos” (las negrillas nos corresponden).

Respecto al plazo de duración de la detención preventiva, es necesario también remitirnos a lo establecido en el art. 235 ter. del CPP, que respecto al contenido de la resolución que dilucide la apelación de una medida cautelar de carácter personal, dispuso lo siguiente: “La jueza o el juez atendiendo los argumentos y valorando integralmente los elementos probatorios ofrecidos por las partes, resolverá fundadamente disponiendo:

1. La improcedencia de la solicitud;
2. La aplicación de la medida o medidas solicitadas; o,
3. La aplicación de la medida o medidas menos graves que las solicitadas.
La jueza o el juez controlará de oficio la legalidad y razonabilidad de los requerimientos y no podrá fundar el peligro de fuga ni obstaculización en simples afirmaciones subjetivas o fórmulas abstractas.

Si se resuelve la aplicación de la detención preventiva, la resolución deberá fijar con precisión su duración indicando la fecha exacta de su cumplimiento y el día y hora de audiencia pública para resolver la situación jurídica de la persona cautelada, quedando las partes notificadas al efecto, sin otra formalidad.

Si la petición se funda en la necesidad de realizar una actuación concreta, la detención preventiva cesará una vez realizada dicha actuación, lo que se resolverá en audiencia pública.

La jueza o el juez controlará de oficio la excepcionalidad, legalidad, necesidad, proporcionalidad y razonabilidad de los requerimientos y no podrá fundar el peligro de fuga ni obstaculización en simples afirmaciones subjetivas o fórmulas abstractas.  Para determinar el plazo de duración de la medida solicitada, la decisión de la jueza, el juez o tribunal deberá basarse en criterios objetivos y razonables” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

En coherencia con lo expuesto precedentemente, el art. 236 del Código adjetivo penal, sobre la competencia, forma y contenido de la decisión, determinó lo siguiente. “El auto que disponga la aplicación de una medida cautelar personal, será dictado por la jueza, el juez o tribunal del proceso y deberá contener:
(…)
6. El plazo de duración de la medida”.

Por último, el art. 239.2 del referido cuerpo legal, en cuanto a la cesación de las medidas cautelares personales, entre otros presupuestos establece lo siguiente: “2. Cuando haya vencido el plazo dispuesto respecto al cumplimiento de la detención preventiva, siempre y cuando el fiscal no haya solicitado la ampliación del plazo de la detención” (las negrillas son nuestras).

Al respecto, teniendo en cuenta que conforme a la normativa procesal penal desglosada precedentemente se otorga al Ministerio Público (así como a la víctima) la prerrogativa de solicitar la aplicación de alguna medida cautelar personal, es necesario remitirnos a la jurisprudencia constitucional, con relación al rol del Ministerio Público en el sistema acusatorio penal, vigente en el Estado. Así, la SCP 0110/2018-S4 de 10 de abril, precisó que: “El art 225.l de la CPE, establece que: ‘El Ministerio Público defenderá la legalidad y los intereses generales de la sociedad, y ejercerá la acción penal pública. El Ministerio Público tiene autonomía funcional, administrativa y financiera.’ El art. 70 el CPP, establece como funciones del Ministerio Público, el de: ‘… dirigir la investigación de los delitos y promover la acción penal pública ante los órganos jurisdiccionales…’.

La Ley Orgánica del Ministerio Público (LOMP) en el art. 3 establece como su finalidad la de: ‘…defender la legalidad y los intereses generales de la sociedad, ejercer la acción penal pública e interponer otras acciones; en el marco establecido por la Constitución Política del Estado, los Tratados y Convenios Internacionales en materia de Derechos Humanos, y las leyes’.

Las normas precedentemente desarrolladas en concordancia con la Constitución Política del Estado de manera expresa establecen que el rol del Ministerio Público ante el conocimiento de un ilícito, es el encargado de promover la acción penal pública en defensa de los intereses de la sociedad, cumpliendo con los principios de legalidad, oportunidad, objetividad, responsabilidad, autonomía, unidad y jerarquía y sujetando además su actuación a los criterios de justicia, transparencia, eficiencia y eficacia, durante las distintas etapas de la investigación (preliminar, preparatoria y juicio) en las cuales deberá considerar no solo las circunstancias que permitan probar o demostrar la acusación, sino, también, aquellas circunstancias que sirvan para disminuir o eximir de responsabilidad al imputado o acusado, empero, enmarcado en razones objetivas y generales” (las negrillas son nuestras).

En ese marco, se tiene que, bajo los principios de legalidad, oportunidad, objetividad, responsabilidad, autonomía, unidad y jerarquía; así como, los criterios de justicia, transparencia, eficiencia y eficacia, el Ministerio Público como director funcional de la investigación en ejercicio de la acción penal pública, una vez dictada la imputación formal contra el o los imputados, es quien está habilitado para solicitar la imposición de una o varias medidas cautelares de carácter personal, entre las que se encuentra la detención preventiva.

Asimismo, la solicitud de detención preventiva, conforme a las modificaciones efectuadas por la Ley 1173 al Código adjetivo penal, está sujeta a un término de duración sustentado por el Ministerio Público en los actos investigativos que realizará en dicho término, para asegurar la averiguación de la verdad, el desarrollo del proceso y la aplicación de la Ley. La víctima o el querellante también pueden solicitar la aplicación de la medida extrema, previa especificación fundamentada del plazo de su duración.

En consecuencia, si el Ministerio Público, así como la víctima, pueden solicitar la aplicación de medidas cautelares de carácter personal, es necesario revisar la competencia que tiene el Juez de instrucción penal ante dicho planteamiento –ello, si la solicitud se hace en etapa preparatoria–.

En ese entendido, de las disposiciones normativas descritas precedentemente, al igual que lo establecido por el art. 54 del CPP modificado por la Ley 1173, que dispone: “Las juezas o los jueces de instrucción, son competentes para: 1) El control de la investigación, conforme a las facultades y deberes previstos en este Código”, la autoridad competente para resolver la aplicación, modificación o sustitución de medidas cautelares y sus emergencias, en la etapa preparatoria, es el Juez de Instrucción Penal, quien a efectos de asumir una decisión, deberá valorar integralmente los elementos probatorios ofrecidos por las partes, debiendo basarse en criterios objetivos y razonables; asimismo, deberá controlar de oficio la excepcionalidad, legalidad, necesidad, proporcionalidad y razonabilidad de los requerimientos.

Este control al que está llamado el juez, se puede advertir de los razonamientos expuestos en la SCP 2491/2012 de 3 de diciembre, que precisó: “La importancia del ‘control de legalidad׳ de la investigación penal, puede evidenciarse en la práctica analizando las funciones de los órganos de investigación en el proceso penal, y puede concluirse que son tres los principales beneficios del control de legalidad:

a) Sistema de control de vigencia de los derechos y garantías constitucionales;
b) Manifestación del subprincipio de separación de poderes en el ejercicio de la persecución penal estatal; y,
c) Control del retardo de la etapa de investigación. (…)

2) Como manifestación del subprincipio de separación de poderes.- Se dejó sentado que el juez no realiza actos de investigación, ojo que esto no implica una contradicción con el sentido de la SC 0396/2006-R de 25 de abril, que afirmó que el mismo ejerce un rol articulador de intereses legítimos, ya que el hecho de que ejerza un rol proactivo de articulación, no implica que realice actividades propias de los órganos por esencia de investigación penal, en ese sentido la jurisprudencia es firme en separar las funciones de control de las de investigación, al respecto se puede ver la SC 1411/2002-R de 22 de noviembre, misma que al momento de resolver un recurso de hábeas corpus, en que el recurrente denunció que la Jueza de Instrucción Primera en lo Penal lesionó el derecho a la libertad de sus representadas, porque dispuso en su contra la medida cautelar de detención preventiva, sin que tal medida haya sido solicitada por autoridad, denunciante, querellante o persona alguna. El Tribunal Constitucional, de la revisión de antecedentes, constató que sin que exista requerimiento fiscal ni solicitud del querellante, la Jueza cautelar recurrida dispuso de oficio e ilegalmente la aplicación de la medida cautelar de la detención preventiva contra las representadas del recurrente; por lo que, aprobó la Resolución que declaró procedente el recurso. En virtud del siguiente argumento: ‘…en el sistema penal actual rige el principio acusatorio, según el cual se tiene que diferenciar la función que tiene el Juez de juzgar y no realizar actos investigativos y la función que tiene el Fiscal de investigar, imputar, solicitar la aplicación de medidas cautelares y acusar, es decir que los últimos no realizan acto jurisdiccional alguno, todo en el marco establecido en la previsión del art. 279 CPP. (…) al estar establecidas las atribuciones de dichas autoridades, se tiene que el Juez no puede disponer de oficio la aplicación de una medida cautelar, la que sólo puede ser impuesta previa solicitud fundamentada del Fiscal o del querellante, conforme establece el primer párrafo del art. 233 CPP׳.
(…)

3) Control del retardo de la etapa de investigación.- Uno de los máximos flagelos de nuestro sistema judicial, en general, y de nuestro sistema procesal penal, en particular, es y ha sido la ausencia de celeridad procesal, en ese sentido, el control jurisdiccional de la etapa investigativa tiene también la función ejercer un control de plazos y cumplimiento de actuaciones eficaces en resguardo no sólo de los derechos sino, también de la persecución penal, como se dijo anteriormente en un rol articulador no sólo de garantías específicas ligadas con el debido proceso, sino también de las garantías generales de orden y seguridad, como expresión de una política criminal, como manifestación del sistema de enjuiciamiento penal ….

‘…el Juez cautelar debe ejercer el control de la investigación previsto en el art. 54 inc. 1) del CPP, vigilando que durante la sustanciación de la etapa preparatoria se cumplan los plazos establecidos por la norma procesal respecto a las distintas actuaciones y diligencias que se desarrollen por los órganos encargados de la investigación y, en tal sentido, deberá adoptar las decisiones que la propia ley señala en caso de incumplimiento de los plazos ʹ” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

Ahora bien, del desglose normativo precedente, se tiene que, que tanto la solicitud de imposición de la detención preventiva por un plazo determinado vinculado a los actos investigativos que se realiza en dicho término (cuando es solicitada por el Fiscal), como la solicitud de ampliación del término de su duración debe emanar del Ministerio Público y/o de la parte querellante. En cuanto al Ministerio Público, el art. 233 del CPP, establece de manera clara que, la solicitud de ampliación del término de duración de la detención  preventiva deberá fundarse “únicamente cuando responda a la complejidad del caso”; cuando es la parte querellante quien solicita dicha ampliación, se exige que “existan actos pendientes de investigación solicitados oportunamente al Fiscal y no respondidos por éste”.

En ese entendido, no es posible atribuir la facultad de solicitar la ampliación del término de la detención preventiva a otro sujeto procesal, como podría ser el caso del juez de la causa, en virtud a que en observancia de la naturaleza de sus funciones, el Ministerio Público en su rol de director funcional de la investigación, en ejercicio de la acción penal; y, el Juez, como contralor jurisdiccional de la investigación, no pueden atribuirse funciones que no les está reconocida por ley.

En esa misma línea, se tiene que el control sobre la duración de la aludida medida extrema está encargada a los jueces y tribunales que conozcan la causa; en consecuencia, las competencias asignadas a cada órgano e instancia jurisdiccional están delimitadas de acuerdo a su naturaleza, por cuanto conforme los roles fijados dentro el Sistema Penal Boliviano, no es posible que la autoridad encargada de efectuar la investigación, paralelamente ejerza actos jurisdiccionales o que los jueces realicen actos investigativos, conforme se tiene establecido en el art. 279 del CPP (control jurisdiccional), entendiéndose por ello que los actos procesales atribuidos a cada instancia no puedan ser asumidas por otra, lo que sin duda resultaría a todas luces ilegal.

A esta altura del análisis considerando que la necesaria fundamentación del término de la detención preventiva es una innovación introducida por la Ley 1173, es necesario remitirnos a la normativa y jurisprudencia constitucional vinculada a la “complejidad del caso” como causal para la ampliación de plazos. Así se tiene que el art 134 del CPP, respecto a la extinción de la acción en la etapa preparatoria, establece que: “La etapa preparatoria deberá finalizar en el plazo máximo de seis meses de iniciado el proceso.

Cuando la investigación sea compleja en razón a que los hechos se encuentren vinculados a delitos cometidos por organizaciones criminales, el fiscal podrá solicitar al juez de la instrucción la ampliación de la etapa preparatoria hasta un plazo máximo de dieciocho meses, sin que ello signifique una ampliación del plazo máximo de duración del proceso. El fiscal informará al juez cada tres meses sobre el desarrollo de la investigación.

Si vencido el plazo de la etapa preparatoria el fiscal no acusa ni presenta otra solicitud conclusiva, el juez conminará al Fiscal del Distrito para que lo haga en el plazo de cinco días. Transcurrido este plazo sin que se presente solicitud por parte de la Fiscalía, el juez declarará extinguida la acción penal, salvo que el proceso pueda continuar sobre la base de la actuación del querellante, sin perjuicio de la responsabilidad personal del Fiscal del Distrito” (las negrillas son nuestras).

Al respecto, la SCP 0897/2015-S1 de 29 de septiembre, determinó lo siguiente: “Resulta incontrovertible que, por mandato del art. 134 del CPP, la etapa preparatoria debe finalizar en el plazo de seis meses de iniciado el proceso, es la misma disposición legal la que establece los requisitos para la ampliación de la etapa preparatoria: Cuando la investigación sea compleja cuando los hechos se encuentren vinculados a delitos cometidos por organizaciones criminales” (las negrillas nos corresponden).

En torno al mismo tema, bajo la configuración normativa referida, la jurisprudencia constitucional interpretó los alcances de la ampliación de la etapa preparatoria, estableciendo sub reglas concernientes a la existencia de pluralidad de incriminados, las mismas que fueron fijadas por la SC 1426/2003-R de 29 de septiembre, que cita la SC 173/2003-R, cuyo entendimiento expresó al respecto “… en los casos en los que existen varios imputados o se amplía la imputación formal a terceras personas, la SC 173/2003-R, ha determinado que el término de los seis meses que establece el art. 134 CPP, se computa a partir de la notificación al último de los imputados, sin que ello signifique prolongación del plazo de tres años previstos para el proceso penal, pues dicha ampliación sólo afecta al desarrollo de la etapa preparatoria” ([las negrillas son nuestras] razonamiento reiterado por la SC 1780/2011-R de 7 de noviembre; y, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 1666/2012 de 1 de octubre, 0897/2015-S1 de 29 de septiembre y 0458/2016-S2 de 9 de mayo).

En vinculación con lo precedentemente expuesto, también es necesario considerar el art. 133 del CPP, que determina la extinción de la acción penal por duración máxima del proceso, en concordancia con el art. 27 inc. 10) del mismo cuerpo legal, que determina que la acción penal se extingue por vencimiento del plazo máximo de duración del proceso, en virtud a que con base en dicha normativa, vía jurisprudencia constitucional se estableció que el transcurso del tiempo no se supedita única y exclusivamente al transcurso del tiempo, sino que la determinación de la extinción de la acción penal debe responder a una cuidadosa apreciación, en cada caso concreto de los siguientes factores concurrentes al plazo previsto por ley: “a) la complejidad del asunto, referida no sólo a los hechos, sino también a la cuestión jurídica; b) la conducta de las partes que intervienen en el proceso; y c) la conducta y accionar de las autoridades competentes…” (las negrillas son nuestras [SC 1042/2005-R de 5 de septiembre, citando a la SC 0101/2004 y su Auto Constitucional 0079/2004-ECA]).

En ese marco, respecto a factor “complejidad de un proceso” en cuanto a la extinción de la acción penal por duración máxima del proceso, en la SCP 0127/2018-S4 de 16 de abril, se estableció lo siguiente: “‘La CIDH, al respecto ha delineado algunos parámetros determinando que los Jueces y Tribunales deben tomar en consideración ciertos factores a tiempo de resolver la extinción de la acción penal por duración máxima del proceso, entre ellos la complejidad de un proceso lo que conllevaría a la incidencia en la tramitación de la causa; tal es el caso «Genie Lacayo Vs. Nicaragua», resuelto por la CIDH, a través de la Sentencia de 29 de enero de 1997, en la cual, si bien se discutió el derecho de la víctima del delito a la razonable duración del proceso penal, es pertinente destacar que la citada Corte adoptó la tesis del «no plazo», estableciendo como criterios de razonabilidad, siguiendo al Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado y la conducta de las autoridades judiciales, al referir: «El artículo 8.1 de la Convención también se refiere al plazo razonable. Este no es un concepto de sencilla definición. Se pueden invocar para precisarlo los elementos que ha señalado la Corte Europea de Derechos Humanos en varios fallos en los cuales se analizó este concepto, pues este artículo de la Convención Americana es equivalente en lo esencial, al 6 del Convenio Europeo para la Protección de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales. De acuerdo con la Corte Europea, se deben tomar en cuenta tres elementos para determinar la razonabilidad del plazo en el cual se desarrolla el proceso:

a) la complejidad del asunto;
b) la actividad procesal del interesado; y
c) la conducta de las autoridades judiciales…

…en el marco estricto del principio de objetividad y considerando que los fallos de este Tribunal tienen carácter vinculante, corresponde remitirse al alcance jurídico y teleológico que tiene la «complejidad de un proceso». En ese sentido, el Auto Supremo (AS) 167 de 4 de julio de 2014, señaló que la complejidad del proceso se da porque «en el mismo se presente complejidad en la prueba, pluralidad de sujetos procesales, cantidad de víctimas…y el contexto en que ocurrió el delito» (sic.). Por su parte, el AS 12 del 27 de enero de 2010, estableció que el Juez o Tribunal “debe valorar la complejidad del asunto considerando factores tales como la naturaleza y gravedad del delito, los hechos investigados, los alcances de la actividad probatoria para el esclarecimiento de los eventos, la pluralidad de agraviados o inculpados, o algún otro elemento que permita concluir, con un alto grado de objetividad, que la dilucidación de una determinada causa resulta particularmente complicada y difícil’ (sic.).

Consiguientemente, de acuerdo al desarrollo internacional como jurisprudencial precedente, se tiene que el simple transcurso del tiempo, que en el caso de Bolivia, está establecido en tres años para la duración máxima del proceso, no resulta suficiente para la extinción de la acción penal, debiendo la autoridad judicial que conozca y resuelva una pretensión como la planteada por el imputado, tomar en cuenta una serie de elementos objetivos que emergen de la revisión de la causa y que acrediten la existencia de la complejidad del asunto, como la naturaleza del proceso, la pluralidad de imputados y de víctimas, naturaleza y gravedad del delito y los hechos investigados, entre otros, sin que sea necesario que concurran de manera simultánea todos estos elementos” (las negrillas y el subrayado nos pertenecen).

En ese entendido, considerando que los tribunales internacionales de protección de derechos humanos desarrollaron los alcances de la complejidad del proceso o del caso como factor determinante para la verificación de un plazo razonable, a continuación, se pasará a efectuar su revisión.


Sobre la duración de la detención preventiva con base en los lineamientos establecidos en la Ley 1173 modificatoria del CPP
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