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Contextualización sobre los derechos a la estabilidad e inamovilidad laboral de los jueces transitorios. Aplicación del estándar jurisprudencial más alto

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0704/2020-S1 | Sucre, 9 de noviembre de 2020

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La SCP 1227/2012 de 7 de septiembre, partiendo del carácter axiomático de la Constitución Política del Estado, la clasificó en dos partes:

  1. La parte dogmática, que plasma los valores supremos, los principios rectores; los derechos fundamentales y las garantías normativas, jurisdiccionales y de defensa; la cual se caracteriza por su directa aplicación; y en consecuencia, por la directa justiciabilidad y materialización de los derechos fundamentales, sin que para ello, necesite de una Ley de desarrollo previo.
  2. La parte orgánica que estructura el componente institucional que deberá responder al pluralismo, la interculturalidad y a los postulados del Estado Constitucional de Derecho; la cual, sobre la base de los principios de legalidad, seguridad y certeza jurídica, requiere para su aplicación y materialización, de leyes orgánicas de desarrollo.

La referida SCP 1227/20122, sobre la base de estos criterios, hizo referencia a la organización jurisdiccional pre-existente a la refundación del Estado Plurinacional de Bolivia y a la implementación del Órgano plural de justicia, señalando que en armonía con la parte dogmática de la Norma Suprema que es de directa aplicabilidad y conforme a los postulados propios del pluralismo y la interculturalidad, la administración plural de justicia fue encomendada al Órgano Judicial; y en consecuencia, sostuvo que el ejercicio particular de las jurisdicciones ordinaria y agroambiental, al estar disciplinadas en la parte orgánica de la Ley Fundamental, para su implementación, necesitaban leyes orgánicas y procesales de desarrollo; en ese contexto, en resguardo de la garantía de reserva legal, expresó que la Asamblea Legislativa Plurinacional, es el Órgano del Estado encargado de generar un bloque de legalidad destinado a la implementación del nuevo Órgano Judicial y al periodo de transición interorgánico.

En ese contexto, si bien reconoció a las Leyes 003, 040, 025 y 212, que en su oportunidad formaron parte del bloque de legalidad transitorio, emitidas antes de la implementación plena de las jurisdicciones ordinaria y agroambiental, a efectos de determinar previsiones para asegurar y garantizar el funcionamiento y la continuidad de la administración de justicia y las condiciones para la convocatoria a elecciones de las máximas autoridades del Tribunal Supremo de Justicia, Tribunal Agroambiental y Consejo de la Magistratura; apoyando de esta manera el periodo de transición inter-orgánico de los nuevos entes del Órgano Judicial; también emitió los siguientes entendimientos:

  1. Que, el principio de directa aplicabilidad de la parte dogmática de la Norma Suprema, debe ser respetado en la organización judicial pre-existente a la refundación del Estado y vigente transitoriamente por este periodo de transición inter-orgánico; lo que supone, el respeto, protección y garantía a los derechos fundamentales y garantías constitucionales; y,
  2. Que, la transición inter-orgánica concluirá con el ejercicio pleno de roles competenciales de las jurisdicciones ordinaria y agroambiental, en el marco de las reformas orgánicas plasmadas en la Ley Fundamental, roles que fueron implementados a partir del 3 de enero de 2012, fecha de posesión de las autoridades jurisdiccionales electas; lo cual, no implica un periodo de transición indefinido.

Ahora bien, con relación a los derechos a la estabilidad laboral de los Vocales, la SCP 0504/2015-S1, sobre la base de algunos entendimientos asumidos por la citada SCP 1227/2012, adoptó el criterio que a la fecha de su emisión se continuaba atravesando por la construcción de una estructura judicial dentro del periodo de transición a los nuevos entes del Órgano Judicial, y en ese sentido, reconoció a los jueces y vocales que por entonces integraban el Órgano Judicial, como transitorios sin distinción alguna, supeditando su permanencia hasta la designación de las nuevas autoridades, otorgándoles la opción de poder participar en procesos de selección y designación -inclusive- para sus cargos, sobre la base de lo dispuesto en los arts. 3 de la Ley 003 -modificado por Ley 040, 6.I de la Ley 212 y en la Disposición Transitoria Cuarta de la LOJ.

En ese contexto, la SCP 0504/2015-S1, denegó la tutela impetrada, no obstante, lo hizo porque los Vocales accionantes continuaban desempeñando funciones y percibiendo sus salarios, aclarándoles que su carácter transitorio estaba orientado a mantener la continuidad de la administración de justicia durante el periodo de transición inter-orgánico hacia el funcionamiento del nuevo sistema judicial, y para su caso, la Convocatoria 03/2014 -impugnada por los mismos- a efectos de su emisión, no requería la implementación del total de las nuevas normativas ni la revisión del escalafón judicial; toda vez que, les facultaba más bien a poder participar en la misma y poder permanecer en dichos cargos.  Además, en su parte dispositiva exhortó al Consejo de la Magistratura que: “En relación a los nuevos Vocales a ser designados, complementar de manera de manera oportuna, su normativa en cuanto a otros aspectos inherentes al ejercicio del cargo y el escalafón judicial, de tal manera que estén vigentes al momento de las designaciones correspondientes” (las negrillas son incorporadas).

Posteriormente, la SCP 0832/2015-S3 de 17 de agosto, con relación al derecho a la inamovilidad de los jueces transitorios, señaló que esta garantía presenta mayor trascendencia cuando está relacionada con los funcionarios del Poder Judicial, pues garantiza la independencia de los jueces en la administración de justicia; de igual forma, sobre la base de los estándares internacionales sobre la independencia judicial, desarrollados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y nacionales9 que resguardan el desempeño de los jueces de acuerdo a la carrera judicial, realizó un análisis de contextualización relacionado con el régimen de transición institucional conforme a postulados constitucionales del rediseño institucional establecidos en la Norma Suprema y en la Ley del Órgano judicial; en ese sentido, en su Fundamento Jurídico II.2.1, estableció que:

“Dicho proceso transitorio, está constituido por una serie de elementos, entre los que se encuentran, la cualificación de los recursos humanos con el fin que esté integrado por las personas más idóneas para el ejercicio de cargos jurisdiccionales, lo cual es un proceso totalmente legítimo siempre que se realice en el marco del respeto a los principios constitucionales y las normas del Bloque de Constitucionalidad, conforme prevé el art. 13.IV in fine y 410.II de nuestra Ley Fundamental” (las negrillas son nuestras).

Asimismo, la referida SCP 0832/2015-S3, con base en lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta de la CPE y en el art. 218 de la LOJ, en cuanto a la revisión del Escalafón Judicial en el referido proceso de transición inter-orgánica, asumió el siguiente entendimiento:

“El Escalafón Judicial, es el conjunto detallado de méritos y deméritos de todos los  servidores judiciales, sujeta a revisión por mandato constitucional. Si bien, la Norma  uprema no dispone expresamente el objetivo de la revisión del Escalafón Judicial; sin embargo, de un análisis sistémico (normas del bloque de constitucionalidad) y contextual (normas que disponen la etapa de transición del órgano judicial) se infiere que su objetivo es precisamente el determinar la situación de cada Juez y su permanencia o no en el cargo de acuerdo a los resultados de esa revisión con la finalidad de proteger y resguardar el derecho a la estabilidad laboral de las juezas y de los jueces; y, con ello el principio de independencia del Órgano Judicial. Aspecto que guarda coherencia sistémica con el sistema de frenos y contrapesos entre Órganos del Estado y las normas del Bloque de Constitucionalidad expuestas en el Fundamento Jurídico III.1. (arts. 256.II y 410.II CPE)”.

En ese marco, dicha Sentencia Constitucional Plurinacional, reiteró el entendimiento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH), en sentido de garantizar la inamovilidad de los jueces nombrados mediante decisión administrativa, así como de los elegidos por procesos meritocráticos, estableciendo que podrán ser removidos de sus cargos, solo por faltas disciplinarias graves y acorde a procedimientos justos que aseguren objetividad e imparcialidad; de igual manera, con relación a la independencia judicial, concluyó indicando que:

“…la garantía de la independencia del Órgano Judicial conlleva al Estado resguardar y proteger el derecho de los juzgadores a la estabilidad laboral que comprende evitar injerencias y/o actuaciones externas de los demás Órganos de poder o del propio Órgano Jurisdiccional que busquen generar inseguridad en los operadores de justicia. En ese sentido, la Disposición Transitoria Sexta de la CPE, estableció como un mandato constitucional de cumplimiento inexcusable, la revisión del Escalafón Judicial; en base al cual, se debe iniciar una sistemática cualificación de los recursos humanos principalmente jurisdiccional que permita garantizar la continuidad de aquellos operadores de justicia que muestren idoneidad y capacidad en la función pública a fin de contar con una eficiente administración de justicia” (las negrillas fueron añadidas).

Sin embargo, posteriormente la SCP 0499/2016-S2 de 13 de mayo, recondujo los entendimientos favorables asumidos en la SCP 0832/2015-S2 con relación al derecho a la inamovilidad laboral y a la revisión del Escalafón Judicial en respeto de los derechos adquiridos por los jueces de carrera institucionalizados en el periodo del Poder Judicial; asumiendo las siguientes interpretaciones restrictivas:

  1. La exhortación realizada en la parte dispositiva de la SCP 0504/2015-S1, está destinada a los nuevos vocales, no siendo evidente que haya aseverado que no se hubiese revisado el escalafón judicial, sino se exhortó a una complementación de ciertos aspectos de interés para las nuevas autoridades que vayan a designarse; no para los que estén ejerciendo actualmente el cargo;
  2. El Escalafón Judicial forma parte del subsistema de evaluación y permanencia para las nuevas autoridades, no para las actuales, dado que están regidas por la transitoriedad de todos los cargos; pues en ningún momento se dispuso que producto de una evaluación de cada caso se tenga que disponer cuáles cargos se convocan, pues todos sin excepción alguna por mandato legal son transitorios, es decir, vocales, jueces y servidores de apoyo jurisdiccional y administrativo; en consecuencia: “…no gozan de inamovilidad, y únicamente están ejerciendo el cargo hasta la designación de los nuevos Vocales, jueces y servidores, y que reconociendo su experiencia, la misma ley le da la posibilidad de presentarse a las convocatorias, conforme a las normas y procedimientos establecidos al efecto”; y,
  3. La Disposición Transitoria Sexta de la CPE ni la Ley del Órgano Judicial, señalan que previo a convocar los cargos necesariamente se deba revisar cada carpeta o file de los vocales, jueces o servidores, de manera individual o personal, precisamente por la transitoriedad de los cargos sin exclusión alguna, pues lo único que ordena la Norma Suprema es la revisión del escalafón en el plazo de un año, pero para las nuevas autoridades, no para los actuales en ejercicio, por cuanto no les es aplicable a ellos la revisión del Escalafón Judicial.

En ese sentido, la SCP 0499/2016-S214 recondujo el criterio de la SCP 0832/2015-S1 al asumido por la SCP 0504/2015-S1, adoptando además entendimientos al margen de los estándares de protección de los derechos laborales de los jueces de carrera y contrarios a los principios de aplicación directa de la parte dogmática de la Norma Suprema e independencia judicial, al señalar que todos los funcionarios de carrera del ex Poder Judicial sin exclusión, por mandato legal, dejaron de pertenecer a la carrera judicial y pasaron a ser transitorios; por lo que, no gozarían de periodicidad ni inamovilidad, menos de la revisión de sus carpetas o archivos de manera personal, dado que la revisión del Escalafón Judicial prevista en la Disposición Transitoria Sexta de la CPE, no es aplicable para quienes están actualmente ejerciendo cargos, debido a su transitoriedad.  Ahora bien, debe considerarse que una de las principales funciones de la justicia constitucional es la tutela de derechos y garantías fundamentales; en consecuencia, debe ser una premisa en esta su labor, el garantizar un real acceso a la justicia constitucional; por consiguiente, cuando se trate de acciones de amparo constitucional en las que se denuncie una supuesta lesión a derecho laborales como la estabilidad e inamovilidad laboral de jueces, debe aplicarse el estándar jurisprudencial más alto, que es el entendimiento más favorable al acceso a la justicia constitucional, que fue desarrollado por el Tribunal Constitucional Plurinacional en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 2233/2013 de 16 de diciembre y 0087/2014-S3 de 27 de octubre, a partir de los arts. 13 y 256 de la CPE, en las que se establece que el precedente constitucional en vigor o vigente resulta aquél que acoja el estándar más alto de protección del derecho fundamental o garantía constitucional invocada, esto es, aquella decisión que hubiera resuelto un problema jurídico de manera más progresiva a través de una interpretación que tiende a efectivizar y materializar de mejor manera los derechos fundamentales y las garantías constitucionales previstas en la Constitución Política del Estado y en los Tratados Internacionales de Derechos Humanos que forman parte del bloque de constitucionalidad; estándar que se escoge después del examen o análisis integral de la línea jurisprudencial, ya no solamente a partir del criterio temporal de las sentencias constitucionales -si fue anterior o posterior- que hubiere cambiado, modulado o reconducido un determinado entendimiento jurisprudencial, sino sobre todo, aquél que sea exponente del estándar más alto de protección del derecho.

A partir de lo señalado y efectuado el examen de la línea jurisprudencial en cuanto al tratamiento de los derechos laborales de los jueces transitorios, el estándar jurisprudencial más alto se encuentra contenido en la SCP 0832/2015-S3; por cuanto, no limita la protección de sus derechos laborales ni desconoce los principios de directa aplicabilidad de la parte dogmática de la Norma Suprema e independencia judicial, sino -como se tiene señalado determina otorgar la protección y tutela de sus derechos a la estabilidad e inamovilidad laboral, pues no desconoce los derechos adquiridos en su condición de funcionarios de carrera, generando la posibilidad de revisar el Escalafón Judicial, que además fue dispuesto por la Disposición Transitoria Sexta de la CPE, a efectos de resguardar su desempeño judicial y respetar los procesos meritocráticos a los que fueron sometidos de acuerdo a su carrera judicial, garantizando la continuidad de aquellos operadores de justicia que muestren idoneidad y capacidad en la función pública a fin de contar con una eficiente administración de justicia; además, por adoptar estándares internacionales de protección a sus derechos laborales, reiterando que únicamente pueden ser removidos de sus cargos, solo por faltas disciplinarias graves y acorde a procedimientos justos que aseguren objetividad e imparcialidad.


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